Zmiana ustroju państwowego w Karabachu

Analiza Michała P. Sadłowskiego z Instytutu Prawa Wschodniego im. Gabriela Szerszeniewicza o zmianach ustrojowych w nieuznawanej na arenie międzynarodowej ormiańskiej republice w Karabachu.

17 stycznia 2017 r. Zgromadzenie Narodowe Republiki Górskiego Karabachu (dal. RGK) podjęło decyzję w sprawie przeprowadzenia referendum o przyjęciu projektu “Konstytucji Republiki Arcach”. Dwa dni później, 19 stycznia 2017 r. prezydent Republiki Górskiego Karabachu Bako Saakjan podpisał ukaz o jego przeprowadzeniu. Zgodnie z tym aktami, referendum odbędzie się w dniu 20 lutego 2017 r. Przyjęcie projektu oznaczać będzie wprowadzenie modelu prezydenckiego w nieuznawanej na arenie międzynarodowej ormiańskiej republice. Zmieni się również nazwa samego państwa na „Republika Arcach”, choć nazwa „Republika Górskiego Karabachu” (orm. Լեռնային Ղարաբաղի Հանրապետություն) nadal będzie prawnie dopuszczalna jako nazwa równoznaczna.

Wprowadzenie systemu prezydenckiego

Zgodnie z tzw. „Koncepcją reformy konstytucyjnej”, przyjętą w dniu 30 lipca 2016 r. przez specjalną Komisję ds. reformy konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego RGK, obecna Konstytucja RGK z 2006 r. nie gwarantuje jednolitej władzy wykonawczej, która zapewniałaby „elastyczność systemu zarządzania” oraz „operacyjność w zakresie podejmowania i wykonywania decyzji”. Czynniki te są niezwykle ważne z punktu widzenia „warunków stałego zagrożenia” w jakich funkcjonuje Górski Karabach, stąd wynika konieczność zmian w modelu władzy. W ocenie autorów Koncepcji, obecny dualizm władzy wykonawczej prezydenta i rządu, komplikuje proces zarządzania, zwłaszcza w sprawach obronności. Ponad to, zgodnie z ustawą zasadniczą RKG z 2006 r. proces formowania rządu jest zbyt długi i skomplikowany. W zamyśle autorów reformy, Karabach potrzebuje „silnej oraz jednolitej władzy wykonawczej”, która „w warunkach wojennych i pokojowych zdoła zmobilizować wszelkie zasoby kraju”. Takiej stabilności nie może gwarantować w przypadku Karabachu parlament, m.in. z racji małej liczebności tego organu. Dlatego też jedynym wyjściem z zaistniałej sytuacji wydaje się wprowadzenie systemu prezydenckiego, realizowanego pod stałą i silną kontrolą parlamentu.

Wskazanym wyżej propozycjom Koncepcji czyni zadość poddany pod referendum projekt konstytucji. Zgodnie z art. 87 projektu konstytucji RGK, prezydent jest głową państwa orazrealizuje władzę wykonawczą. Kolejny artykuł projektu wskazuje, że prezydent wybierany zostaje na 5 letnią kadencję, lecz nie zostaje wskazane (przeciwnie do Konstytucji RGK z 2006 r.), czy wybierany on będzie w wyborach powszechnych, czy przez parlament. Jedyną wskazówką w tym zakresie stanowi art. 7 projektu, zgodnie z którym wybory prezydenta, a także wybory do Zgromadzenia Narodowego oraz samorządowe opierać się mają na zasadzie równości, powszechności, bezpośredniości oraz tajności głosowania. Poza tym wskazano, że jedna osoba nie może być wybrana na prezydenta więcej niż dwa razy. W Konstytucji RGK z 2006 r. analogiczna norma wskazywała, że jedna osoba nie może być wybrana więcej niż dwa razy z rzędu. Same regulacje szczegółowe w zakresie wyborów prezydenckich uregulowane mają zostać w kodeksie wyborczym.

Co ważne, projekt dzieli kompetencje prezydenta RGK na kompetencje zwykle orazkompetencje w sferze bezpieczeństwa narodowego. W ramach kompetencji zwykłych prezydent m.in. kieruje polityką wewnętrzną i zagraniczną państwa, realizuje ogólne kierownictwo organami systemu zarządu państwowego, sprawuje zarząd mieniem państwowym oraz finansami, posiada inicjatywę ustawodawczą, wnosi projekt ustawy budżetowej, reprezentuje Republikę Arcach w stosunkach międzynarodowych, ogłasza stany nadzwyczajne w państwie. Natomiast w sferze bezpieczeństwa prezydent jest gwarantem suwerenności, niezależności, integralności terytorialnej oraz bezpieczeństwa Republiki Arcach. W związku z tym prezydent wykonuje funkcje najwyższego dowodzącego siłami zbrojnymi oraz mianuje i zwalnia z funkcji wyższych dowódców sił zbrojnych. W celu wykonywania wskazanych wyżej kompetencji prezydent powołuje organ konsultacyjny w postaci Rady Bezpieczeństwa, w której jest on przewodniczącym.

Jeśli chodzi o rząd, to projekt wskazuje, że jest on kolegialnym organem władzy wykonawczej, wspierający prezydenta w wykonywaniu jego kompetencji. Rząd działa na podstawie programu prezydenta i pod jego kierownictwem wykonuje politykę wewnętrzną i zagraniczną państwa. W kwestii składu rządu, projekt wskazuje, że składa się on z ministrów oraz tzw. ministra państwowego, który koordynuje prace ministrów. Jednak to każdy minister samodzielnie sprawuje nałożone na określone ministerstwo kompetencje. Prezydent zwołuje oraz przewodniczy posiedzeniom rządu.

Pozycja władzy ustawodawczej

Jeśli chodzi o władzę ustawodawczą, to sprawowana jest ona przez Zgromadzenie Narodowe. Oprócz tego sprawuje ono kontrolę władzy wykonawczej, przyjmuje budżet oraz wykonuje określone funkcje wskazane w konstytucji. Kadencja Zgromadzenia trwa 5 lat. W przeciwieństwie do Konstytucji z 2006 r., gdzie wskazano, że liczba deputowanych Zgromadzenia zostanie określona na poziomie ustawy, w projekcie określono, że Zgromadzenie składa się z nie mniej niż 27 i nie więcej niż 33 deputowanych. Projekt wskazuje, że nie mniej niż dwa i pół procenta ogólnej liczby obywateli państwa, posiadających prawo wyborcze, może złożyć do Zgromadzenia Narodowego projekt ustawy w porządku przewidzianym dla inicjatywy obywatelskiej.

Czynnikiem ograniczającym silną pozycję prezydenta ma być mechanizm wyrażenia prezydentowi wotum nieufności przez Zgromadzenie Narodowe. Decyzję o tym Zgromadzenie podejmuje w formie postanowienia. Wniosek o takie postanowienie może zgłosić nie mniej niż jedna trzecia ogólnej liczby deputowanych Zgromadzenia Narodowego.

Michał P. Sadłowski
Instytut Prawa Wschodniego im. Gabriela Szerszeniewicza