Pożyczka SAFE jest nielegalna? Bundestag ostrzega

Z raportu niemieckiego parlamentu wynika, że pożyczka z SAFE może naruszać traktaty UE, a także być nieefektywna ekonomicznie. Do tej pory aż siedem krajów Unii zrezygnowało z uczestnictwa w programie.

30 kwietnia zeszłego w Niemczech przygotowano analizę prawną dla Bundestagu, w której zakwestionowano podstawy prawne programu SAFE. Autorzy raportu wskazali, że instrument może naruszać zakaz wykorzystywania funduszy UE na działania operacyjne o charakterze wojskowym lub obronnym – wynika z ustaleń portalu Politico, który niedawno dotarł do raportu.

„W kontekście ustanowienia SAFE pojawiają się również pytania dotyczące zgodności tego instrumentu z zakazem prawa Unii dotyczącym wykorzystywania funduszy UE na środki operacyjne o charakterze wojskowym lub obronnym” — stwierdzono w analizie Bundestagu.

W ocenie autorów raportu wątpliwości budzi oparcie programu na art. 122 traktatów UE, który jest zwykle stosowany w sytuacjach kryzysów gospodarczych. W analizie zaznaczono, że takie rozwiązanie „nie jest powszechnie akceptowane”, a także wskazano, że „nawet finansowanie towarów i usług związanych z obronnością” może podlegać traktatowemu zakazowi, zwłaszcza gdy „przeznaczone dla Ukrainy, a nie dla państw członkowskich UE”.

Raport nie ogranicza się do zastrzeżeń prawnych. Autorzy analizy wskazali również na możliwą ograniczoną wartość ekonomiczną programu. Zwrócili uwagę, że „znaczna część pozytywnych skutków zwiększonych wydatków na obronę może wystąpić za granicą, szczególnie w USA”, w zależności od tego, gdzie znajdują się dostawcy. Oznacza to, że korzyści gospodarcze nie muszą w całości pozostać w państwach członkowskich, nawet jeśli sam program ma służyć rozwojowi przemysłu obronnego.

W debacie wokół SAFE pojawił się także spór o udział państw spoza UE. Państwa członkowskie przedstawiły różne stanowiska w kwestii dopuszczenia takich krajów jak Kanada i Wielka Brytania na równych prawach. W analizie odnotowano również, że takie państwa europejskie jak Turcja i Serbia nie zostały w programie wymienione.

Czy Polska przyjmie SAFE?

27 lutego Sejm przyjął ustawę wdrażającą zaciągnięcie 45-letniego kredytu na prawie 190 mld zł z Unii Europejskiej w ramach programu SAFE. Senat wprowadził do ustawy cztery poprawki, a projekt ponownie trafił do Sejmu, po czym ustawa ma trafić do podpisu prezydenta. Za ustawą głosowały kluby Koalicji Obywatelskiej, Lewicy, PSL, Polski 2050 i Razem, a przeciwko był Prawo i Sprawiedliwość, Konfederacja oraz Konfederacji Korony Polskiej.

Prezydent Karol Nawrocki nie ujawnił jeszcze, jaką decyzję podejmie. Na początku marca zapowiedział jednak  mechanizm finansowania, który ma gwarantować 185 mld zł na zbrojenia, bez naliczania odsetek i bez długoterminowych zobowiązań. „Nie będą się wiązać z żadnymi odsetkami, nie będą się wiązać z kredytem do roku 2070, nie będą się wiązać ze zmianami w Unii Europejskiej” — przekonywał Nawrocki.

Prezydent zapowiedział również formalne działania wobec rządu. 4 marca miał wystosować pismo do premiera Donalda Tuska i ministra obrony narodowej Władysława Kosiniaka-Kamysza w sprawie spotkania na temat polskiego mechanizmu. Zapowiedział, że w razie potrzeby Kancelaria Prezydenta może podjąć inicjatywę ustawodawczą, aby usprawnić proces wprowadzenia programu.

W części dotyczącej wydatków na uzbrojenie Nawrocki wskazywał, że środki mają zostać skierowane na potrzeby armii, z możliwością finansowania zakupów z różnych kierunków. „Jeśli uznajemy, że amerykańskie samoloty F-35 są dobre dla polskich sił zbrojnych i są najlepiej rozwinięte technologicznie na świecie, to z takiego programu polskiego SAFE moglibyśmy je kupować, czy także z amunicją wojskową, czy z całym zakresem sprzętu wojskowego” — dodał prezydent.

Warto zaznaczyć, że w kontekście ograniczeń programu SAFE wypowiadał się już szef Biura Bezpieczeństwa Narodowego Sławomir Cenckiewicz. Jego zdaniem realizacja strategii „Made in Europe” może osłabić więzi z Waszyngtonem i grozi utratą dostępu do najnowocześniejszych technologii. „Pod pozorem wzmacniania europejskich zdolności obronnych, w rzeczywistości odwraca się Europę od Stanów Zjednoczonych” – ocenił Sławomir Cenckiewicz.

Eksperci ostrzegają: SAFE jest mniej korzystny niż własne zadłużenie

W raporcie Instytutu Podatków i Finansów Publicznych porównano koszty finansowania wydatków z kredytu SAFE z finansowaniem poprzez emisję obligacji skarbowych w złotych. Analiza uwzględniała zmiany kursów walut, stóp procentowych oraz koszty zabezpieczenia walutowego. Zbadano dwa warianty, obejmujące scenariusz bez zabezpieczenia walutowego oraz scenariusz z zabezpieczeniem 80 proc. ekspozycji.

W wariancie bez zabezpieczenia walutowego „W 5 proc. najgorszych scenariuszy — ponad 100 mld zł więcej. SAFE wychodzi drożej w 60 proc. symulacji” — napisano w raporcie. W wariancie z zabezpieczeniem walutowym 80 proc. typowy dodatkowy koszt wskazano jako zbliżony i wynoszący ok. 8 mld zł, przy czym „Skrajne scenariusze są znacznie łagodniejsze (do 31 mld zł), ale SAFE przegrywa częściej — w 80 proc. symulacji. Zabezpieczenie eliminuje najgorsze scenariusze, lecz jego koszt ponad dwukrotnie przekracza oszczędności na odsetkach” — opublikował Instytut Podatków i Finansów Publicznych.

nstytut wskazał, że przewaga niższych odsetek w euro nie równoważy ryzyka kursowego związanego ze spłatą kapitału. „Niższe odsetki od pożyczki w euro (ok. 14 mld zł oszczędności) nie kompensują ryzyka kursowego przy spłacie kapitału (ok. 33 mld zł bez zabezpieczenia). Ubezpieczenie kursu zmniejsza rozrzut wyników, ale samo jest kosztowne” — napisano.

Rząd ujawnia część szczegółów ws. programu SAFE

Polska może otrzymać z programu SAFE około 43,7 mld euro na dofinansowanie 139 projektów. Zgodnie z założeniami mechanizmu środki trzeba wykorzystać do 2030 roku, natomiast okres spłaty pożyczki wynosi 45 lat od daty wypłaty każdej transzy. Przez pierwsze 10 lat spłacane są wyłącznie odsetki, bez kapitału. W praktyce oznacza to, że przy pełnym wykorzystaniu środków spłata może potrwać nawet do 2070 roku, w zależności od harmonogramu wypłat poszczególnych transz. Na przełomie marca i kwietnia Polska będzie mogła otrzymać 15 proc. zaliczkę.

27 lutego w zakładach PIT-RADWAR S.A. w Kobyłce przedstawiono zakres projektów, które mają zostać sfinansowane w Polsce w ramach programu SAFE.

Wśród przedsięwzięć objętych finansowaniem znalazł się program Tarcza Wschód. W jego ramach planowany jest zakup środków minersko-zaporowych, systemów sterowanych ładunków wybuchowych oraz kierowanych min przeciwpancernych produkowanych w Polsce. Program obejmie również systemy rozpoznania elektronicznego ELINT, granatniki Carl Gustaf, a także wyposażenie indywidualne żołnierzy, w tym hełmy, kamizelki kuloodporne i karabinki MSBS GROT. Uzupełnieniem mają być bezzałogowe statki powietrzne typu FLY EYE oraz pojazdy minowania narzutowego BAOBAB-K.

Znaczną część programu stanowią systemy bezzałogowe i antydronowe. Finansowanie obejmie system antydronowy SAN, armatę przeciwlotniczą SA kalibru 35 mm, wielkokalibrowy karabin maszynowy kalibru 12,7 mm określany jako „Potwór z Tarnowa”, armatę kalibru 30 mm oraz wyrzutnię APKWS. Wśród systemów bezzałogowych przewidziano drony kamikadze MEROPS oraz miniaturowe bezzałogowce rozpoznawcze. W programie ujęto również radary ULTRA, FOLLOW i XENTA-M oraz wozy walki elektronicznej

W ramach projektów dotyczących pojazdów opancerzonych i artylerii przewidziano zakup modułów ogniowych moździerzy RAK kalibru 120 mm, dywizjonowych modułów artyleryjskich REGINA-KRAB kalibru 155 mm oraz amunicji artyleryjskiej kalibru 155 mm. Finansowanie obejmie także bojowe wozy piechoty Borsuk, kołowe transportery opancerzone Rosomak oraz wozy ewakuacji medycznej na podwoziu Rosomaka. W planach znajdują się również wozy rozpoznawcze LOTR oraz radioteodolitowe systemy sondażu atmosfery BAR.

Program SAFE przewiduje także projekty morskie w ramach inicjatywy Bezpieczny Bałtyk. Obejmują one budowę okrętu ratowniczego RATOWNIK, okrętu hydrograficznego HYDROGRAF oraz niszczycieli min typu KORMORAN II, które mają powstać w krajowych stoczniach.

Część krajów UE przeciwko SAFE

Nie wszystkie państwa UE uznały SAFE za atrakcyjne. Według stanu na luty 2026 rok wniosków o pieniądze z programu SAFE nie złożyły m.in. Austria, Holandia, Irlandia, Luksemburg, Malta, Niemcy i Słowenia.

23 lutego szwedzki szef resortu obrony Pal Jonson w rozmowie z „Rzeczpospolitą” uzasadnił, że Szwecja nie rezygnuje z modernizacji sił zbrojnych, lecz wybiera inne źródła finansowania. „Nie bierzemy udziału w tym programie nie dlatego, że jest zły, ale dlatego, że mając trzeci najniższy dług w Unii Europejskiej, możemy pożyczać na rynkach międzynarodowych na warunkach korzystniejszych, niż sama Unia. Ale my też pożyczamy na modernizację sił zbrojnych: do 2035 roku 30 mld euro” – przekazał Pal Jonson.

Pożyczka SAFE powiązana z „praworządnością” może zostać zawieszona w każdej chwili

Analiza Instytutu Ordo Iuris wskazuje jednak, że środki z programu SAFE mogą zostać powiązane z oceną praworządności, co w przypadku Polski rodzi istotne ryzyka polityczno-prawne.\

Zgodnie z rozporządzeniem, państwa członkowskie mogą uzyskać wsparcie finansowe w formie pożyczek przeznaczonych na inwestycje publiczne związane z obronnością. Pożyczki te mają być finansowane ze środków pozyskiwanych przez Unię Europejską na rynkach kapitałowych lub od instytucji finansowych. Warunkiem ich przyznania jest złożenie przez państwo członkowskie wniosku zawierającego plan inwestycji, obejmujący m.in. opis produktów związanych z obronnością, planowane działania, harmonogram wydatków oraz środki mające zapewnić zgodność realizacji projektów z przepisami rozporządzenia.

Wypłata środków z instrumentu SAFE ma charakter etapowy. Kolejne transze pożyczek będą uruchamiane po dokonaniu przez Komisję Europejską oceny postępów w realizacji zatwierdzonego planu inwestycyjnego. W przypadku stwierdzenia niezadowalającego stanu realizacji projektu Komisja może zdecydować o zawieszeniu wypłaty całości lub części środków. Oznacza to, że dostęp do finansowania jest uzależniony od bieżącej oceny realizacji zobowiązań przyjętych przez państwo członkowskie.

Zwrócono również uwagę, że Komisja Europejska nie musi wykazywać faktycznego uszczerbku dla budżetu UE. Wystarczające jest stwierdzenie poważnego ryzyka takiego wpływu, przy czym kryteria tej oceny pozostają nieostre i w dużej mierze uznaniowe. Przykład postępowania wobec Węgier pokazuje, że mechanizm warunkowości stanowi realne narzędzie wpływu na dostęp państw członkowskich do środków unijnych, a nie wyłącznie rozwiązanie teoretyczne.

Poseł Koalicji Obywatelskiej Dorota Loboda potwierdziła, że pożyczka z SAFE uzależniona od stanu „praworządności”. Odpowiadając na pytanie, , co się wydarzy z unijnymi środkami, gdyby Prawo i Sprawiedliwość wróciło do władzy, stwierdziła: „Powiem jasno — wystarczy nie sprzeniewierzać się wartościom unijnym i zasadzie praworządności, nie będzie wtedy żadnego zagrożenia (dla SAFE)”

21 lutego przed Pałacem Prezydenckim zgromadził się tłum protestujących sprzeciwiających się unijnemu programowi. Uczestnicy manifestacji domagali się, aby prezydent Karol Nawrocki zawetował ustawę przygotowaną przez rząd.

grudniu 2025 roku szefowa unijnej dyplomacji Kaja Kallas oświadczyła, że państwa UE nie otrzymają pieniędzy na obronność z SAFE, jeśli nie spełnią unijnych wymogów, w tym praworządności rozumianej przez instytucje unijne. Komisja będzie działać podobnie jak przy ocenie funduszu odbudowy NextGenerationEU, gdzie wypłata zależała od realizacji reform. „W przypadku funduszu odbudowy trzeba było wykazać realizację reform, by uzyskać finansowanie” – zapowiedziała Kallas. „Z przeglądem planów SAFE będzie tak samo” – dodała.

Pieniądze z SAFE mogą nie trafić do polskich firm

W przekazach przedstawicieli koalicji rządzącej pojawiały się deklaracje, że ponad 80 proc. środków ma zostać wydatkowanych w polskim przemyśle zbrojeniowym, a celem programu nie ma być rozluźnianie współpracy z USA. Jednocześnie podkreślano, że większa część lista zakupów pozostaje niejawna, a rząd zapowiada jej częściowe ujawnienie.

Wątek dotyczący rozumienia „polskości” wydatków pojawił się w wypowiedzi Magdaleny Sobkowiak-Czarneckiej, pełnomocnik Rządu do spraw Instrumentu na rzecz Zwiększenia Bezpieczeństwa Europy.

„Dla nas to, i o tym mówił pan premier Kosiniak-Kamysz – jeśli firma produkuje na terenie Polski, płaci podatki w Polsce, zatrudnia Polaków, my ją kwalifikujemy jako polską” – powiedziała Sobkowiak-Czarnecka.

Następnie doprecyzowała stanowisko w rozmowie: „Czyli system zarządzania jest w rękach Europejczyków, czyli własność intelektualna co do produktów jest też europejska. Bo tu mamy też szereg uwarunkowań” – kontynuowała. „Nie musi to być firma ze 100-procentowym polskim kapitałem” – oświadczyła.

Kresy.pl/Politico