Korupcja, państwo i zmiany

Wywiad z dr. Christophem H. Stefesem na temat sytuacji w Armenii i Gruzji.

CRIA: Czy może Pan wyjaśnić, w perspektywie Pańskich badań porównawczych dotyczących korupcji w Gruzji i Armenii, różnice między tymi krajami. Gdzie dokładnie korupcja ma miejsce i kogo lub czego najbardziej dotyczy oraz dlaczego?

C.S.: Pozwolę sobie najpierw wyjaśnić, że moje badania dotyczące korupcji w Gruzji głównie dotyczyły ery prezydenta Szewardnadze. Pracowałem w Gruzji od lutego 1998 roku do czerwca 1999 roku. Z tego, co udało mi się wywnioskować, podczas kadencji obecnego prezydenta Gruzji, Michaila Saakaszwilego, sytuacja znacznie się poprawiła. Jednakże musimy pamiętać, że Gruzja zaczynała z bardzo niskiego poziomu. Za prezydenta Szewardnadze, korupcja była bardziej traktowana, jako reguła niż wyjątek w całym aparacie władzy, od samego dołu po jej szczyt, od wiejskiego komisariatu policji aż po ministra spraw wewnętrznych. Urzędnicy państwowi wymuszali łapówki, sprzeniewierzali fundusze państwowe i chronili przekupionych współpracowników przed oskarżeniem. Był to naprawdę “system korupcji”, w którym powszechne działania korupcyjne oparte były na wielu regułach i normach tkwiących w samym środku wzajemnych kontaktów urzędników oraz kontaktów urzędników z obywatelami. Powszechnie wiadomym było, że “intratne” posady w administracji państwowej, tj. te stanowiska, które umożliwiały pracownikom pozyskiwanie ogromnych nielegalnych dochodów, nie były zajmowane przez najlepiej wykwalifikowanych ludzi, ale przez krewnych urzędników lub tych, którzy zapłacili, aby je otrzymać. Co więcej, urzędnicy zmawiali się ze sobą – na przykład policjanci, prokuratorzy i sędziowie dzielili się łapówkami od obywateli, którzy mieli stanąć przed sądem i prowadzili do ich uniewinnienia lub mniejszego wyroku. Obywatele również znali te zasady. Każdy, kto chciał zacząć działalność gospodarczą, dostać paszport, uniknąć mandatu wiedział ile musi dać łapówki.

Sytuacja w Armenii była podobna. Badania w Armenii przeprowadzałem około sześć lat temu. Jednak mogę powiedzieć, że sytuacja nie zmieniła się bardzo. Armenia dalej cierpi z powodu ciągłej korupcji. Główną różnicą pomiędzy Armenią i Gruzją za czasów Szewardnadze jest poziom, w jaki rząd kontroluje nieoficjalne sieci korupcji, lub to co nazywam “centralizacją” korupcji. W post-sowieckiej Armenii, korupcja jest powszechna, ale władze zdołały utrzymać ją w pewnych granicach. Upewniły się również, że te nieformalne powiązania będą wspierały rząd i nie zostaną użyte, jako skuteczna forma opozycji. Ponadto rządzący nie pozwolili, aby korupcja zniechęciła potencjalnych inwestorów. Łapówki ciągle się daje, ale są przewidywalne, a ci, którzy je biorą, zwykle dotrzymują umów.

W przeciwieństwie do Gruzji, gdzie władze państwa rozpadły się po upadku sowieckich rządów, Armenia przeszła o wiele mniej destrukcyjną przemianę, co pozwoliło władzom zachować strukturę państwa silnie kontrolując oficjalne instytucje i nieoficjalne sieci kontaktów. Słabość gruzińskiego państwa i jego zdecentralizowany system korupcji stworzyły

tym samym błędne koło, które zostało w końcu zatrzymane po “Rewolucji róż”. Natomiast rząd armeński mógł zawsze polegać na spójnym i lojalnym aparacie państwa.

Systemowa korupcja ustawia obywateli, którzy nie mają pieniędzy czy kontaktów przeciwko aparatowi władzy. Z drugiej strony, obywatele posiadający pewne zasoby, nieźle sobie radzą w takich warunkach. Nieoficjalne formy korupcji takie jak zmowy i klientelizm, osłabiają demokrację i gospodarkę rynkową, zwiększając tym samym różnicę między tymi, którzy są bogaci i wpływowi, a tymi, którzy nie mają nic. Scentralizowany system korupcji, taki jak w Armenii, może co najwyżej złagodzić negatywne gospodarcze skutki systemowej korupcji, zapewniając przy tym nieco bardziej przewidywalne warunki biznesu. Z drugiej strony, łączenie władzy politycznej z zasobami gospodarczymi w scentralizowanym systemie korupcji nie wróży dobrze dla umocnienia władzy demokratycznej, ponieważ może być dla rządu doskonałym narzędziem powrotu do władzy autorytarnej.

W Gruzji Szewardnadzego takie połączenie nie miało miejsca, co dostarczyło opozycji zasobów, gwarantując przy tym pewien poziom politycznego pluralizmu, który ostatecznie zakończył się upadkiem reżimu. Mimo to gospodarka Gruzji bardzo ucierpiała z powodu wymykającej się spod kontroli korupcji.

CRIA: Wspomniał Pan, że Armenia cierpi z powodu “scentralizowanej” korupcji, podczas gdy w Gruzji panuje jej zdecentralizowana forma. Może Pan krótko zdefiniować jak poszczególne rządy mogą sobie radzić z takimi formami korupcji i jaki postęp (lub jego brak) miał miejsce w ciągu ostatnich dwóch lat.

C.S.:Dla Armenii, zmiana może przyjść tylko z góry, biorąc pod uwagę słabość społeczeństwa i politycznej opozycji. Jeśli polityczne przywództwo byłoby gotowe walczyć z korupcją, mogłoby to zrobić. Jednakże, ten system wzbogacił oraz wzmocnił pozycję wybranych urzędników i biurokratów na najwyższych stanowiskach. Bez zachęty z zewnątrz, władze armeńskie mają niewielką motywację do zmian. Skąd taka zachęta miałaby przyjść? Na pewno nie od Rosji, której kontrola nad armeńską gospodarką gwałtownie wzrosła w ciągu ostatnich lat głównie za sprawą podejrzanych układów. Ironia polega na tym, że w Gruzji walka z korupcją leżała w interesie Szewardnadzego, który na pewno próbował coś z tym zrobić, ale jego przywództwo było za słabe, więc poniósł porażkę. Nie było tak jednak w przypadku Saakaszwilego. Poprzez wyeliminowanie skorumpowanych urzędników i radykalne zreformowanie niektórych struktur państwa (np. policji), zmniejszył on korupcję i zwiększył zaufanie obywateli wobec państwa. Istnieją ciągle organizacje państwowe, które są mocno dotknięte korupcją, szczególnie sądownictwo, ale rząd Saakaszwilego w krótkim czasie rozwiązał wiele problemów. Rewolucja róż, która w głównej mierze została spowodowana przez powszechną korupcję w Gruzji, dostarczyła Saakaszwilemu możliwości walki z nią. W swoich działaniach nie zawsze przestrzegał on przepisów, jednakże Gruzini nie tylko to tolerowali, ale oczekiwali wręcz od nowego rządu, że zwalczy korupcję bez względu na wszystko.

CRIA: Jak te dwie formy korupcji wpływają na relacje władz centralnych i lokalnych – jak lokalne i krajowe władze ze sobą współpracują?

C.S.: W Gruzji, prezydent Eduard Szewardnadze miał do czynienia z rozdzieleniem aparatu władzy. Dotyczyło ono regionalnej i lokalnej administracji. Został zmuszony do zawarcia umów z silnymi klanami poza stolicą. Te układy pozwalały klanom rządzić dopóki nie sprzeciwiali się centralnej władzy i dostarczali głosy na prezydenta i jego partię poprzez różne niedozwolone działania, takie jak kupowanie głosów i zastraszanie kandydatów opozycji. Mimo to, pod względem wprowadzania spójnej gospodarczej, fiskalnej i społecznej polityki, zasięg rządów Szewardnadze nie wykraczał poza Tbilisi. Sytuacja zmieniła się za rządów Saakaszwilego, który drastycznie zmniejszył władzę klanów na peryferiach. Opisuje to Julie A. George w książce, która niedługo zostanie wydana. Jeśli chodzi o sytuację w Armenii, scentralizowany system korupcji, który łączy regionalne klany z klanami powiązanymi z centralną władzą, pomógł politycznym przywódcom mieć kontrolę nad lokalną i regionalną administracją. Warto też wspomnieć, że konstytucyjne zmiany zwiększyły władzę rządu nad tymi administracjami. Jak pokazuje w swoich badaniach mój współpracownik Babken Babajanian, oficjalne i nieoficjalne instytucje ormiańskie zwiększają wpływy centralnej władzy nad regionalną.

CRIA: Czy może Pan opisać się oznaki autorytaryzmu w tych dwóch krajach, szczególnie w świetle ostatnich dwóch lat, kiedy obydwa rządy surowo tłumiły publiczne protesty (np. w listopadzie 2007 w Gruzji i w marcu 2008 w Armenii)?

C.S.: Kłóciłbym się czy w obydwu krajach przemiana we władzę demokratyczną i jej utrzymanie jest ciężką walką. Tym samym, popieram argumentację Stevena Fisha. Silna władza prezydenta, słabo zorganizowana i podzielona opozycja i niekorzystny wpływ autorytarnych sąsiadów, szczególnie Rosji, były silnymi barierami dla demokratyzacji w tych dwóch krajach. Autorytarne władze Armenii mogą więcej zyskać z połączenia siły politycznej i gospodarczych zasobów, jak wspomniałem wcześniej oraz mogą polegać na dobrze wyszkolonym i lojalnym represyjnym aparacie, który w chwilach kryzysu okazał się dużym wsparciem dla rządu (np. w roku 1994, 2004 i 2008). Myślę, że Gruzja ma większe szanse na wprowadzenie demokratycznej władzy. Silna krytyka zachodnich państw w stosunku do rządu gruzińskiego za rozprawienie się z pokojowymi demonstracjami w marcu 2008 roku na pewno jest pamiętana przez prezydenta. Kiedy w tym roku spotkał się on z taką samą sytuacją, powstrzymał się od użycia siły i pozwolił opozycji samej ucichnąć.

W przeciwieństwie do władzy armeńskiej, która może polegać na Rosji, jeśli chodzi o wsparcie wojskowe, dyplomatyczne czy gospodarcze, Gruzja może tylko zwrócić się o pomoc do Zachodu. Po zeszłorocznej wojnie z Rosją, Gruzja nie znajdzie innych sprzymierzeńców poza Stanami Zjednoczonymi oraz rządami europejskimi, a Europejczykom zdarzało się krytykować autorytarne tendencje Saakaszwilego. Obecnie, zakwalifikowałbym jego reżim, jako na wpół demokratyczny, podczas gdy obecny reżim w Armenii jest co najwyżej na wpół autorytarnym lub “konkurencyjnym autorytaryzmem”, jak nazywają go moi koledzy Steve Levitsky i Lucan Way. Nie widzę, aby miało się to zmienić w najbliższym czasie.

CRIA: Na koniec, w związku z Pana najbliższą książką, może nam Pan powiedzieć o retorycznej walce pomiędzy Rosją a Gruzją?

C.S.: Jeżeli przeanalizujemy słowną walkę pomiędzy Rosją a Gruzją, która miała miejsce przed i po wojnie w 2008 roku, widzimy, że wojna ta dotyczyła nie tylko przyszłości dwóch terenów, które odłączyły się od Gruzji: Południowej Osetii i Abchazji. Wokół czynnej wojny, miało miejsce starcie retoryczne. Na przykład, zarówno przedstawiciele rządu Gruzji jak i Rosji pisali komentarze dla gazet (m.in. International Herald Tribune i The Wall Street Journal), pojawiali się w programach telewizyjnych (choćby w telewizji CNN) i zatrudniali agencje public relations, aby ich wiadomości docierały jak najdalej. Rządy Rosji i Gruzji próbowały się komunikować ze swoimi ludźmi, ze sobą nawzajem i ze światem zewnętrznym (szczególnie z rządami Stanów Zjednoczonych oraz państw europejskich). Ciągłe odnoszenie się do zasad i norm międzynarodowych mają, więc za zadanie wspierać przyjęte przez nich linie obrony i uzasadniać ich działania podjęte w czasie wojny.

Zaczynając od Rosji, rząd rosyjski czuje się zdradzony, ponieważ składane przez Zachód w latach 90. obietnice dotyczące poszanowania bezpieczeństwa Rosji zostały zignorowane przez administrację Busha. Rosja wielokrotnie wyrażała swoje obawy, ze międzynarodowe umowy i prawa zostaną bez znaczenia w jednobiegunowym świecie zdominowanym przez Stany Zjednoczone. Oczywiście, porównywanie Gruzji i jej prezydenta do nazistowskich Niemiec i Adolfa Hitlera nie pomogło w naprawie stosunków. Z drugiej strony, dla Gruzji ta wojna miała głębsze znaczenie, ponieważ dotyczyła suwerenności Gruzji. Nie jest to niczym zaskakującym, Gruzja dopiero co uzyskała niepodległość po rozpadzie ZSRS. W latach 60-tych byliśmy świadkami podobnych reakcji rządów państw, które dopiero co zyskały niepodległość w Afryce i Azji. A Gruzja miała poważne powody do zmartwień. Na przykład, w ciągu ostatnich dziesięciu lat Rosja wielokrotnie naruszała obszar powietrzny Gruzji.

Co to wszystko oznacza dla międzynarodowych prób wprowadzenia pokoju, a nie jedynie zawieszenia broni w tym rejonie? Po pierwsze, zdaje się, ze za duże zainteresowanie jest tym, kogo powinniśmy obwiniać za wybuch wojny. Kto pierwszy strzelił? Nie wydaje mi się, aby to śledztwo się przydało. Od lat przy granicy miały miejsce potyczki. Niedawny raport Unii Europejskiej obwinia zarówno Rosję jak i Gruzję za zwiększanie napięcia aż do momentu gdzie nie było właściwie odwrotu. Myślę, że rozsądnie będzie zostawić to tak, jak jest. Zamiast tego, jak najszybciej powinno się zapewnić bezpieczeństwo w regionie. System bezpieczeństwa musi brać pod uwagę polityczne i gospodarcze zainteresowanie Rosji tym regionem, ale także zagwarantować niepodległość państw powstałych po rozpadzie ZSRS. Ponadto, ta struktura bezpieczeństwa musi również zawierać Unię Europejską oraz Stany Zjednoczone. Szczerze mówiąc, nie wiem czy jest to możliwe w najbliższym czasie. Szczególnie martwią mnie bezkompromisowe rządy w Tbilisi i Moskwie. Jednakże, jasne jest, że w tej części świata potrzeba jest znacznie więcej współpracy i środków budujących zaufanie. Inaczej, będziemy świadkami wznowienia gwałtownych działań wojennych nie tylko w Południowej Osetii i Abchazji, ale również w Górskim Karabachu, co może oznaczać, że cały Południowy Kaukaz stanie w płomieniach.

Źródło: Caucasian Review of International Affairs

http://cria-online.org/9_9.html

Oprac. i tłum. Kamila Pyrek